Multilateralismo ineficaz

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multilateralismo ineficaz
fecha: mayo 2016
autor: antonio notario

INTRODUCCIÓN

El presente artículo tiene como objeto analizar la relación entre la Unión Europea y las Naciones Unidas desde una perspectiva personal. Este documento parte de una reflexión sobre el debate de la participación de la Unión Europea en los órganos de gobernanza global de Naciones Unidas, principalmente en la Asamblea General y en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

A continuación, las ideas sobre las que se edifica este informe se estructuran, en torno a una interpretación del “multilateralismo ineficaz”[1] como denominador común a ambas organizaciones internacionales – Unión Europea y Naciones Unidas.

Este parámetro nos sirve como base de referencia para analizar la contribución de la Unión Europea en cuatro grandes ámbitos de actuación general de las relaciones internacionales, a saber, la paz y la seguridad internacionales, la dimensión económica, la promoción de los derechos humanos, y la lucha contra el cambio climático y la protección del medio ambiente.

Como resultado del análisis efectuado, se concluye con la idea final de que resulta difícilmente defendible la eficacia del multilateralismo que abandera la relación entre las dos organizaciones internacionales, cuando la propia esencia de la Unión Europea está en entredicho.

PARTICIPACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA EN LOS ÓRGANOS DE GOBERNANZA GLOBAL DE NACIONES UNIDAS

La Unión Europea cobra personalidad jurídica propia y capacidad de representación única a partir del Tratado de Lisboa con la entrada en vigor del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) el 1 de diciembre de 2009. Se puede concebir esta fecha como hito y punto de partida de la Unión Europea para formalizar su relación institucional con las Naciones Unidas como organización internacional, al margen de su estatus de observador desde 1974.

Sin embargo, se perciben varios factores que aportan un grado de complejidad alto a las relaciones exteriores, tanto de carácter interno como externo a la Unión Europea. Entre los factores de carácter interno se encuentra el propio ethos de la Unión Europea, una organización en la que poner de acuerdo a sus 28 miembros ya resulta de por sí misma una labor altamente complicada. Entre los factores de carácter externo se puede incluir la resistencia por parte de terceros países al reconocimiento de la Unión Europea como un miembro más en foros internacionales, por cuanto se percibe una duplicidad en la toma de decisiones desde un punto de vista regional.

Estos factores son visibles en dos de los órganos de gobernanza global: la Asamblea General y el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

La incoherencia de la participación de la Unión Europea en la Asamblea General de Naciones Unidas.

Desde el año 2011, la Unión Europea mantiene una posición de “observador plus” en la Asamblea General de Naciones Unidas. Este status especial significa que la Unión Europea puede realizar propuestas, modificaciones y presentar informes al igual que cualquier Estado miembro.[2] La principal diferencia radica en que la Unión Europea no tiene derecho a voto (Keukeleire y Delreux 2014).

Desde una dimensión interna de la Unión Europea, resulta altamente llamativa la solución de compromiso adoptada el 22 de octubre de 2011, en el acuerdo del Consejo Europeo General Arrangements for EU statements in multilateral organizations, en el que se estipula que “los Estados miembro acordarán, caso por caso, como coordinar y ser representados externamente”.[3]

Un dato que ilustra una manifiesta multilateralidad ineficaz es el bloqueo, por parte de Reino Unido, de casi cien declaraciones de la Unión Europea ante Naciones Unidas por defecto de forma (debido al empleo de la expresión “La Unión Europea” en lugar del empleo de la fórmula “La Unión Europea y sus Estados miembro”) independientemente del contenido del texto (Boening, Kremer y Van Loon 2013 citando a Vogel y Borger 2011).

Por su parte, y desde la dimensión externa, ha habido varios casos en los que se ha observado cierta reluctancia, por parte de determinados Estados, al ejercicio efectivo de los nuevos derechos adquiridos de la Unión Europea en la Asamblea General. Este aspecto nos lleva a pensar en la necesidad de acometer una estrategia diplomática para convencer a terceros Estados de la conveniencia de la participación de una potencia regional, como lo es la Unión Europea, en foros internacionales (Boening, Kremer y Van Loon 2013).

El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. ¿Por qué no está la Unión Europea?

La composición actual del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas contempla dos asientos (dos de cinco) permanentes para Francia y Reino Unido, y hasta un máximo de tres asientos (tres de diez) como miembros no permanentes. Sin embargo, la no membresía de la Unión Europea, como tal, no parece estar muy acorde con su aspiración como actor global de primer nivel. ¿Por qué la Unión Europea no forma parte de un órgano de toma de decisiones a primerísimo nivel en la gobernanza global?

La principal razón que da explicación a esta situación es la resistencia, por parte de los países europeos que son miembros permanentes del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (Francia y Reino Unido) a cualquier reforma que suponga pérdida de la privilegiada posición que la membresía permanente les otorga con respecto a otras potencias europeas como pueden ser Alemania o Italia (Keukeleire y Delreux 2014 citando a Blavoukos y Bourantonis 2011, 2013).

En la dimensión externa, se puede considerar que la actual composición del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas es resultado del fin de la Segunda Guerra Mundial, y no refleja la actual transferencia de poder del oeste hacia el este. De esta forma, la inclusión de una organización internacional considerada como perteneciente al bloque “occidental” tendría un difícil encaje desde otros ángulos regionales. Hay algunos autores que incluso afirman que el intercambio de información entre los países que son miembro de la Unión Europea con aquellos que no lo son, resulta problemática (Keukeleire y Delreux 2014 citando a Blavoukos y Bourantonis 2011).

MULTILATERALISMO INEFICAZ

El multilateralismo en las relaciones internacionales puede entenderse como “la acción concertada de varios países sobre un determinado asunto”. Algunos autores, como Robert Keohane, añaden que esa acción concertada la deben llevar a cabo tres o más estados, para diferenciarla claramente del principal oponente del multilateralismo que sería el bilateralismo. Otros politólogos consideran que el multilateralismo es, efectivamente, esa acción concertada de varios países, pero materializada a través de organizaciones internacionales o multilaterales (Aramburu, 2014).

La expresión “multilateralismo eficaz” aparece de forma explícita en la Estrategia de Seguridad Europea 2003 titulada Una Europa Segura en un mundo mejor.[4] De esta forma, la Estrategia vincula el desarrollo de una sociedad internacional más fuerte al adecuado funcionamiento de las instituciones y al orden internacional basado en el Derecho, cuyo marco de referencia fundamental es la Carta de las Naciones Unidas.[5]

Así como resulta fácilmente entendible la aproximación multilateral tanto de la Unión Europea como de las Naciones Unidas en un amplio abanico de ámbitos de nivel global y regional, no resulta tan rectilíneo el empleo del adjetivo “eficaz” que acompaña al sustantivo “multilateralismo”. De hecho, la aparición del término “multilateralismo eficaz” sugiere la existencia de un “multilateralismo ineficaz” o expresado en otros términos, una forma de cooperación internacional que no está dando los resultados que cabrían esperar (Aramburu, 2014).

Lo cierto es que existen críticas a la actuación de ambas organizaciones en determinados escenarios considerados clave en el panorama internacional (Laatikainen, 2006). La guerra de Irak de 2003 o la crisis humanitaria en Ruanda pueden interpretarse como casos de estudio en los que el multilateralismo ineficaz hace su aparición de forma bien visible. Por su parte, la actual crisis humanitaria y de refugiados que se está viviendo en Europa como consecuencia de la guerra de Siria ha dado paso a una serie de iniciativas promovidas desde una visión meramente nacionalista. Esta idea -la respuesta desde una perspectiva nacionalista ante retos y desafíos que cada vez son más transnacionales- es trasladada, por parte de algunos académicos y think tanks como una de las tendencias imperantes en los últimos años.[6]

Para poder hacer un juicio de valor sobre el grado de ineficacia del multilateralismo en las relaciones de la Unión europea con Naciones Unidas resulta pertinente hacer un análisis de los grandes ámbitos de actuación en materia de política exterior de la Unión Europea.

El presente informe ofrece, a continuación, una serie de reflexiones agrupadas en cuatro áreas -paz y seguridad, dimensión económica, protección de derechos humanos y protección medioambiental- sobre las que se pretende ofrecer una visión amplia de los aspectos más relevantes de la relación de la Unión Europea con las Naciones Unidas.

LA INEFICACIA DEL MULTILATERALISMO EN LOS TEMAS COOPERACIÓN ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y NACIONES UNIDAS: PAZ Y SEGURIDAD

En materia de paz y seguridad nos servimos de una estructura a modo de «espectro» en función del grado de intensidad, en el que en un extremo del espectro encontraríamos a las operaciones más pacíficas que son las de ayuda humanitaria, En la zona media del espectro se encontrarían las operaciones de gestión de crisis, y en el extremo opuesto situaríamos a la lucha contra el terrorismo. Además, en este bloque de paz y seguridad se incluye también un apartado dedicado a la no proliferación de armas de destrucción masiva, ámbito considerado como potencialmente el de mayor gravedad.

Ayuda humanitaria y “multi-bilateralidad”

Tras la caída del muro de Berlín se produjeron nuevas dinámicas en la esfera de las relaciones internacionales de un mayor acercamiento a las cuestiones humanitarias. Se trata de una época en la que crecen las operaciones de paz bajo mandato de Naciones Unidas y se ponen en marcha operaciones de ayuda humanitaria de Estados Unidos en Somalia y la operación UNPROFOR en la ex Yugoslavia. Además, en el plano institucional se crean casi de forma simultánea la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA) de Naciones Unidas en 1991, y la Oficina Humanitaria de la Comisión Europea (ECHO) en 1992, acompañada de un significativo aumento de las donaciones humanitarias que llegan a significar el 12% de la Ayuda Oficial al Desarrollo (Marcos 2011).

En el año 2005, tras sucesivos informes que ponen de relieve determinadas carencias en materia de ayuda humanitaria, se emprende en el seno de Naciones Unidas la llamada Reforma Humanitaria, que busca el refuerzo de la cooperación entre actores relevantes, y en la que las dos oficinas mencionadas anteriormente, OCHA y ECHO, están llamadas a trabajar estrechamente. Esta colaboración se realiza con base en el Acuerdo Marco Financiero y Administrativo entre ambas instituciones en el año 2003, y que se aplica al trabajo de las agencias de la ONU como son el PMA, ACNUR, UNICEF o la FAO, entre otras, y para las que la Unión Europea es uno de los principales financiadores (Rey 2011).

En materia humanitaria, la Unión Europea aspira ir más allá de ser un financiador destacado para convertirse en un actor estratégico. Sin embargo, la respuesta a grandes crisis humanitarias habidas en los últimos años, como por ejemplo Haití y Libia, muestran elementos de incoherencia y falta de previsión estratégica. Aquí, la carencia de la dimensión de la Unión Europea como estructura cohesionadora de las posiciones de sus Estados miembros aparece como elemento que minora su dimensión de actor internacional (actorness). Por tanto, en vez de multilateralismo eficaz cabría hablar de ”multibilateralidad”, en referencia a la posición que la Unión Europea ejerce en apoyo de alguno de sus Estados miembro  (Rey 2011).

Gestión de crisis: ¿La Unión Europea, contribuyente o socio simétrico de Naciones Unidas en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz?

Resulta muy esclarecedor el análisis aportado por el catedrático Jorge Cardona Llorens en su ensayo La relación Naciones Unidas – Unión Europea en el ámbito de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas según el cual, el autor defiende la idea de que la Unión Europea considera a las Naciones Unidas como un socio paralelo y no como una organización mundial en la que integrarse como un miembro más, al mismo nivel que los Estados de forma individual. Un ejemplo de este argumento es el denominado “Cuarteto para Oriente Medio”, en el que actúan a un mismo nivel Estados Unidos, Naciones Unidas, Rusia y la propia Unión Europea.[7]

Este aspecto ha llevado a la Unión Europea a desarrollar sus propias Operaciones de Mantenimiento de la Paz en las que la Unión Europea ostenta el mando con la autorización, en unas ocasiones, del Consejo Nacional de Naciones Unidas, y en otras, con la propia autorización territorial del Estado en cuestión.[8]

Esto no significa que la Unión Europea se desentienda de la gestión de crisis desarrollada por Naciones Unidas, sino más bien al contrario.[9] De hecho, la Unión Europea es el mayor contribuyente a la financiación de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de Naciones Unidas.

La aportación financiera resulta clave por cuanto sitúa a la Unión Europea, en su conjunto, como el primer contribuyente destacado a nivel mundial, muy por encima de destacados actores como los Estados Unidos. Sin embargo, este aspecto no debe enmascarar la débil capacidad militar de la Unión Europea para acometer intervenciones en el exterior.

Así, la interpretación que Cardona Llorens elabora es la de un multilateralismo eficaz desarrollado por las Naciones Unidas, con la financiación y la capacitación aportada por la Unión Europea, pero sin la participación directa de contingentes importantes aportados por los Estados miembro de la Unión Europea.[10]

Un enfoque cada vez más nacional en la lucha contra el terrorismo internacional

Los atentados terroristas de Nueva York (11 de septiembre de 2001), Madrid y Londres precipitaron una serie de iniciativas a nivel europeo en materia de la lucha contra el terrorismo. La estrategia contra-terrorista de 2005, basada en los famosos cuatro pilares -prevención, protección, persecución y respuesta- forma la base de las muchas acciones acometidas en este ámbito, junto con nuevas medidas legislativas adoptadas tales como la definición común de terrorismo, la garantía de arresto a nivel de la Unión Europea, o medidas en el ámbito de la lucha contra el blanqueo de dinero (Keukeleire y Delreux 2014).

Sin duda alguna, la cooperación internacional juega un papel muy importante en la eficacia de la lucha contra el terrorismo. Sin embargo, un análisis comparativo de la asistencia financiera (divisa del multilateralismo de la Unión Europea) asignada a la lucha contra el terrorismo internacional (por ejemplo bajo las medidas de la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad Nacional de Naciones Unidas) frente a otros ámbitos como el comercio o la asociación, muestra como la acción de la Unión Europea en materia de lucha contra el terrorismo internacional es limitada  (Bossong 2013).

Por otra parte, se aprecia un mayor énfasis en las relaciones que la Unión Europea mantiene de carácter bilateral  (Keukeleire y Delreux 2014), que en la aplicación de mecanismos de dimensión multilateral.

Un ejemplo de este argumento lo encontramos en la respuesta a los atentados del pasado 13 de noviembre de 2015 en París[11], que desencadenaron una serie de iniciativas que resultan ciertamente inéditas en el panorama internacional. Más concretamente, la invocación, por parte de Francia, de la cláusula de defensa mutua (artículo 42.7) del Tratado de la Unión Europea en lugar del artículo 222 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)[12] permite la negociación de carácter ”bilateral”, es decir, sin contar con las instituciones europeas, a los efectos de tomar medidas de respuesta, como por ejemplo bombardeos aéreos, ante el ataque sufrido en territorio Francés. Es decir, el Estado ocupa el papel de actor de mayor relevancia dentro de un concepto de sociedad internacional netamente contractual, en este caso a través de mecanismos legales europeos habilitados a tal fin (Morillas 2015).

No proliferación de armas de destrucción masiva

La política europea de no proliferación de armas de destrucción masiva se ha covertido en la política de seguridad más antigua de la Unión, siendo hoy una de las prioridades estratégicas de seguridad establecidas en la Estrategia Europea de Seguridad de 2003, según la cual, “la proliferacion de armas de destrucción masiva es, en potencia, la amenaza más grave para nuestra seguridad”  (Kienzle 2012) .

En este ámbito, el carácter multilateral de la Unión Europea se materializa en la implementación de la Resolución 1540 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, aprobada en el año 2004.

Destacan el plan de Acción NBQR de 2009, la convergencia de las cuatro listas de los cuatro regímenes de Exportación (el Arreglo Wassenaar, el grupo de Australia, el Régimen de Control de tecnología de Misiles, y el Grupo de Suministradores nucleares) y la creación de una red de centros de Excelencia en materia NBQR. (Hidalgo García 2014)

La Unión Europea interactúa con el Comité 1540 tanto a través de sus Estados miembros como de las instituciones europeas, que presentaron un informe conjunto al Comité 1540 en octubre de 2004 que exponía las políticas comunes y los marcos legales pertinentes a la resolución.[13] Además, desde 2004, la Unión Europea ha contribuido directamente con 670 000 € para apoyar la labor del Comité 1540 (Grip 2012).

LA DIMENSIÓN ECONÓMICA DE LA ACCIÓN EXTERIOR

En su contexto, la dimensión económica es empleada como elemento de acción exterior de la Unión Europea en cuanto a la promoción del desarrollo, y también, como instrumento de influencia coercitiva en forma de sanciones económicas. En ambas dimensiones -ayuda al desarrollo y sanciones económicas- la relación entre la Unión Europea y Naciones Unidas tienen elementos significativos, merecedores de ser contemplados en este documento.

La Unión Europea y sus Estados miembros son los mayores donantes del mundo de los fondos de desarrollo.

La Unión Europea apoya la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en su enfoque integrado del comercio y el desarrollo. Según las últimas estadísticas, la cantidad total de la ayuda europea oficial al desarrollo proporcionada en 2014 ascendió 58,2 millones de euros, un 0,42% del Producto Nacional Bruto total de la Unión (UNRIC 2015).

Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el papel de la Unión Europea se ha fortalecido como actor internacional. La Delegación de la Unión Europea ahora funciona como el coordinador regional de los Estados miembros de la Unión Europea y su representación en todos los órganos y procedimientos de la organización. Todos los Estados miembros de la Unión Europea son también miembros de la UNCTAD y contribuyen a su presupuesto (Barone 2016).

En cuanto a la proyección de la Unión Europea como actor internacional, la contribución financiera para ayuda al desarrollo es un factor bien visto por la opinión pública que le dota de influencia ante Naciones Unidas y de buen reconocimiento social como actor internacional.

Sin embargo, el cambiante entorno global, debido al crecimiento demográfico y económico de actores como China e India está provocando una crisis de los mecanismos multilaterales tradicionales, especialmente en el contexto de Naciones Unidas., que se ha visto eclipsada desde el año 2009 por la irrupción en el panorama internacional por el G20 (Tuominen 2013), del que la Unión Europea es miembro permanente, además de varios de sus Estados miembros.

Las Sanciones económicas como instrumento eficaz de la multilateralidad.

La otra dimensión está representada por las sanciones económicas como arma coercitiva de la acción exterior. En este campo resulta interesante resaltar la diferencia de enfoques entre las sanciones económicas de carácter “amplio” y las sanciones más específicas como rasgo caracteristico de las relaciones entre la Unión Europea y las Naciones Unidas.

Para entender este aspecto nos servimos del ejemplo del desastre humanitario provocado por el embargo económico de Naciones Unidas en Irak en 1990, en el que un grupo de países europeos hicieron lobbie frente a Naciones Unidas para modifica su política de sanciones, en el sentido de dirigirlas hacia individuos y grupos de élite y sus fuentes de financiación, y no hacia la población general  (Portela 2016).

Por otra parte, también resulta conveniente reseñar, en el seno de determinados foros de Naciones Unidas, una tendencia desligitimadora de sanciones a título unilateral bajo el pretexto de que pudieran ser contrarias a derechos humanos. Esto pudiera ser aplicable a las sanciones de la Unión Europea a Rusia como consecuencia de la anexión ilegal de Crimea, en 2014  (Portela 2016).

LA PROTECCIÓN MULTILATERAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

La Unión Europea recibió, en el año 2012, el premio Nobel de la Paz. Esta concesión fue interpretada por la Alta Representante, Catherine Ashton, como una necesidad de asumir una responsabilidad más allá de un ámbito europeo, a nivel global (Barbé 2014). Sin embargo, el otorgamiento de este prestigioso título no deja de ser un mero reconocimiento protocolario, al más alto nivel, del rol que la Unión Europea asume en la protección de los derechos humanos a nivel mundial. Esta cuestión se puede concebir como elemento realmente central en la acción exterior de la Unión Europea que le dota de identidad propia como potencia normativa a nivel mundial y le proporciona cohesión interna por cuanto la promoción de los derechos humanos es un ámbito de consenso (salvando casos particulares como puede ser el caso de las relaciones entre Israel y Palestina, en torno a las que existen notables diferencias de posiciones). Se trata de un área en la que el actorness de la Unión Europea se ve fortalecido (Barbé 2014).

De esta forma, la promoción de los derechos humanos es uno de los ámbitos en los que, afortunadamente, la multilateralidad se muestra menos ineficaz.

En materia de representación exterior, el Tratado de Lisboa supuso un importante avance en lo relativo a disponer de “una voz única” en la Asamblea General de Naciones Unidas a través del presidente del Consejo Europeo y de la Alta Representante, frente al turno rotatorio semestral de la era pre-Lisboa  (Barbé 2014).

En el plano institucional, la coordinación en materia de derechos humanos se realiza en Bruselas, a través de un grupo de trabajo con representantes de los Estados miembros y de la Comisión (COHOM, Human Rights Working Party), y mediante la proyección al Consejo de Derechos Humanos y al Tercer Comité  de la Asamblea General de las prioridades establecidas por la Unión Europea[14] mediante un intenso trabajo de coordinación a través de las representaciones en Naciones Unidas en Ginebra y Nueva York  (Barbé 2014).

Sin embargo, el esfuerzo de la Unión Europea en aumentar la cohesión interna no siempre se traduce un resultados efectivos en el seno del Consejo de Derechos Humanos  (Pérez 2011). Esta falta de eficiencia externa es expuesta por la profesora Barbé mediante un análisis sistemático del voto en resoluciones relativas a derechos humanos en la Asamblea General, que muestra una emergencia de China y Rusia, con un 65% de aprobaciones de sus propuestas, frente al 38% de las propuestas de la Unión Europea que salen adelante  en el período 2011-2012  (Barbé 2014).

Este aspecto se debe tanto a motivos instrumentales como a razones más de fondo. Los miembros de la Unión Europea y los países próximos cuentan con aproximadamente un 15% de poder de voto en el Consejo de Derechos Humanos, y la capacidad para defender sus posiciones está en función de su habilidad para forjar alianzas. Por su parte, existe una razón más de fondo que consiste en el cuestionamiento de la universalidad de los Derechos Humanos derivado de las diferentes perspectivas culturales de los Estados miembro de Naciones Unidas  (Barbé 2014).

LA DIMENSIÓN EXTERNA DE POLÍTICAS INTERNAS: CLIMA Y MEDIO AMBIENTE

Para la Unión Europea, el multilateralismo es tanto un objetivo de su acción exterior como un instrumento para la defensa de sus intereses. En el caso de la protección del medio ambiente, la dimensión exterior de sus estrategias internas de protección ambiental muestra abiertamente como la consecución de los objetivos en el plano interno está condicionada a la consecución de esos mismos objetivos en el plano internacional y, en última instancia, al apoyo de las iniciativas que se desarrollan en el seno de Naciones Unidas (Fajardo del Castillo 2011).

La Unión Europea es uno de los mayores contribuyentes al Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), gracias a lo cual, consigue visibilidad como actor internacional y legitimidad como potencia normativa a la hora de hacer propuestas en los procesos de adopción de decisiones en los foros multilaterales. Sin embargo, según la profesora Teresa Fajardo del Castillo su influencia está disminuyendo de forma preocupante por la aparición en escena de las potencias emergentes  (Fajardo del Castillo 2011).

A MODO DE CONCLUSIÓN

En líneas generales, se puede afirmar que el tratado de Lisboa fortalece la relación de la Unión Europea con Naciones Unidas, por cuanto los mecanismos y elementos que aparecen con su promulgación refuerzan jurídicamente la personalidad propia de la Unión Europea frente a otros actores.

Sin embargo, llueven verdaderos ríos de tinta que critican la efectividad práctica de las que quizá sean, para un europeo, las grandes organizaciones internacionales de construir un mundo mejor: Las Naciones Unidas y la Unión Europea. El sueño liberal de una sociedad internacional nacida tras la Segunda Guerra Mundial parece resquebrajarse. Resulta paradójico que en aquellos momentos importantes de la historia contemporánea, en los que el liderazgo resulta clave para hacer frente a unas situaciones cada vez más complejas y transversales estas instituciones parecen diluirse en la nada, y la base de las relaciones sobre la que se construye una visión moderna y liberal – el multilateralismo – parece tornarse cada vez más ineficaz.

El análisis elaborado en el presente ensayo muestra algunos patrones comunes a los cuatro ámbitos seleccionados que pudieran explicar las razones de esta supuesta multilateralidad ineficaz.

Principalmente, la dualidad de la propia Unión Europea como estructura y como actor internacional supone la existencia de factores de carácter interno y externo que dificultan sus iniciativas en el seno de Naciones Unidas. Los factores de carácter interno resultan de una falta de coherencia en cuanto a la posición común de los veintiocho Estados miembros. Los factores externos apuntan hacia determinadas cuestiones que limitan el actorness de la Unión Europea.

De esta forma, a la concepción de la Unión Europea como potencia normativa, como valedora de los derechos universales, y como principal contribuyente financiero en muchas parcelas de trabajo de Naciones Unidas, se le contrapone la falta de reconocimiento exterior como actor internacional, y también, la falta de acción ante situaciones de gravedad. En palabras de Javier Solana, la Unión Europea no se puede quedar como espectador ante un mundo tan cambiante sin actuar, porque los cambios también afectan a la Unión Europea  (Solana 2015).

Quizá se pueda defender la idea de reformar la representación de los órganos de gobernanza global de las Naciones Unidas como vía de reconocimiento de la Unión Europea en tanto que actor internacional de primer orden y, de esta forma, materializar la eficacia de una relación basada en el multilateralismo. Sin embargo, la verdadera llave del éxito está en casa: llegar a cohesionar de forma sólida las múltiples posturas y distintas visiones ante el exterior de los veintiocho países miembros de la Unión Europea.

NOTAS A PIE DE PÁGINA

[1] Adaptación propia de la expresión académica”multilateralismo eficaz”.

[2] La comunicación oficial de Naciones Unidas se encuentra disponible en el siguiente enlace: http://www.un.org/press/en/2011/ga11079.doc.htm

[3] El acuerdo del Consejo está disponible en el siguiente enlace:

http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2015901%202011%20INIT

[4] La Estrategia Europea de Seguridad 2003 fue revisada en el año 2008, y el documento resultante titulado Report of the Implementation of the European Security Strategy: Providing Security in a Changing World’, confirmó su validez efectiva y la neceside de ser más capaz, más coherente y más activo para que la Unión Europea alcance todo su potencial. LA revisión estratégica de 2008 está disponible en el siguiente enlace:

http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/reports/104630.pdf

[5] Estrategia Europea de Seguridad 2003, disponible en:

https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIES.pdf

[6] Esta idea está contenida en el podcast “Global Politics in 2015”, de World Politic Review, que establece los casos de la crisis regional en Oriente Próximo, la crisis de refugiados y el ébola como ejemplos de respuesta desde un ángulo nacionalista, pese a su carácter internacional. El podcast está disponible en:

http://www.worldpoliticsreview.com/trend-lines/17569/a-year-in-review-the-trends-that-shaped-2015?utm_source=Weekly+Headlines&utm_campaign=1f312936f5-WPR_Weekly_01022016&utm_medium=email&utm_term=0_6e36cc98fd-1f312936f5-62725577

[7] El profesor Carlos Gómez López denomina a este órgano, en el documento “Política Exterior de la Unión Europea” elaborado para la Universidad de Nebrija, como el “Cuarteto de Madrid”.

[8] Entre las primeras podemos encontrar ejemplos como las operaciones EUFOR Althea, en Bosnia Herzegovina, EULEX, en Kosovo, o la operación EUTM Somalia. Ejemplos de la segunda tipología son EUPAT, en Macedonia, EUMM, en Georgia, o EUBAM en Moldavia/Ucrania.

[9] Los argumentos que defienden esta idea se basan en un análisis histórico de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz en las que la Unión Europa ha contribuido, tanto en términos de personal como en referencia a la financiación aportada.

[10] Cardona Llorens, Jorge. (2011). La relación Naciones Unidas-Unión Europea en el ámbito de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas. En La Unión Europea y el multilateralismo eficaz ¿un compromiso consistente con Naciones Unidas? (página 44). Madrid: iustel.

[11] Los terribles atentados cometidos el pasado 13 de noviembre de 2015 en París por la organización terrorista DAESH marcan, sin duda alguna, un nuevo hito en la historia contemporánea, al igual que lo fue el ataque a las Torres Gemelas el 11 de septiembre de 2001.

[12] El artículo 222 del TFUE (cláusula de solidaridad) obliga a los Estados Miembros de la Unión Europea a actuar de forma conjunta en asistencia a uno de sus Estados Miembros ante un ataque terrorista, en concreto a través de decisión del Consejo Europeo y a propuesta conjunta de la Comisión Europea y del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

[13] La Unión Europea es el único actor supraestatal haber presentado dicho informe al Comité 1540

[14] La Unión Europea elabora un informe sobre los derechos humanos y la democracia en el mundo con carácter anual, que es adoptado por el Consejo Europeo. El último informe aprobado, correspondiente al año 2014 está disponible en la siguiente URL: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/06/22-fac-human-rights-report/

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https://www.unric.org/html/english/pdf/Leporello_EU-VN_e.pdf.

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